多元社会如何实现共同规划

1969年，谢里.安斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of CitizenParticipation)，对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术及可评估的体系奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用。谢里.安斯坦把公众参与分为八个阶梯，从低到高分别为：①操纵(Manipulation)、②治疗 (Therapy)、③告知 (Informing)、④咨询 (Consultation)、⑤展示(Placation)、⑥合作(Partnership)、⑦权力转移(Delegated Power)、⑧公民控制 (Citizen Control)。我们现在的公众参与形式，大多只到告知、咨询和展示层次，这属于象征性公众参与，而达成合作以上的公众真实参与决策的层面，需要从工具到赋权机制大量的实验和改革。

自20世纪80年代起，我国也开始了对于城市规划公众参与的讨论和探索，并已在2008年1月1日开始执行的《中华人民共和国城乡规划法》中有所体现：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

公众参与的有效开展，要求政府和规划师具备良好的职业素质之外，还要求公民具备权力主体特征，在实操中，我们还发现工作方法至关重要，正确的方法才能够将人心底真正的需求挖掘出来，并且也容易使不同意见者达成共识。

实操案例

15年，笔者在佛山禅城的奇槎村（城中村）环境改造中，实验性开展了公众参与决策的设计工作，结果村民和政府开始达成的合作状态非常令人欣慰。

城中村是快速城市化地区普遍存在的现实，在过去的城市发展过程里，这些被称为“旧村”的地区，在规划覆盖上是被留白的，功能定义上并未纳入城市整体功能安排，或被直接定义为“待改造地区”，在市政设施配套和治安管理等公共服务方面，是难点和盲区，是所谓城市化脏乱差和藏污纳垢的所在。但是这些旧村，往往实际承担了提供低成本生活需求的功能，而且单位面积居住人口的密度普遍高于规划建设地区，有的甚至达到十倍，但是城中村村民和村庄仍然在城市化的边缘，这些旧村的建筑大都兴建于80—90年代，就其建筑寿命来说，拆除重建是社会资源的巨大浪费，由于实际处于城市核心区，拆迁成本高企，拆改也是推高地价房价的原因之一。

另外，除了旧村，城市中80年代前后兴建的一部分单位分配住房，也进入老旧社区需要改造的阶段，但是产权比之旧村更为复杂，旧村更新改造的探索，也正是为就要到来的老旧社区改造尝试方式、技术和规范上的创新准备。

单就建筑来看，这些旧村其实一直处在活跃的自我更新过程中，在出租房屋中获利的村民，将收入持续投入到房屋的改造加建中，以谋取更多的收入。但是这个过程中最普遍的，是从试探到攀比对公共空间的侵占，致使公共空间日益逼仄，形成很多安全隐患，也造成各种环境问题。加之村民大都将房屋出租而不自住，所以公共环境也是他们并不关心的问题，禅城区一直尝试改善这些旧村的环境，提出只要是环境改善工程，村集体出49%，政府就补贴51%，且上不封顶，但是村民似乎并不在乎这种善意。

在最初的调研中发现，村民是认识到环境脏乱差的种种问题的，但一揽子归结为政府不作为，并且从政府在其他旧村风貌改造的经验中，总结性地认为，改善环境只是政府想给自己脸上贴金，拿村庄做道具而已，并不是真正为旧村更新和现代化考虑，而政府避重就轻仅改造沿街风貌的做法，实际加重了民间的不信任不配合。

目前各个城市对旧村改造的普遍做法是，拆迁赔偿、卖地招商，这个做法使得村民短期获得一大笔钱，失去服务社会用劳动换取有尊严的生活的机会，同时，大笔的赔偿使农民丧失对传统文化价值的判断和坚守能力，一个对这种做法恰当的比喻是：用人民币把人民给毙了。唯一一次谈判机会使得农民只是不断抬高对拆迁条件的估值，巨额的的土地成本被转移到房价，参与到城市病的制造者一方。

如果不能使村民作为主体主动参与这项工作，并在过程中使得村民向市民，村庄向城市功能区转变，则不能说在城市区域内真正实现了“城市化”。

在工作展开的初期，发现现有的公示、征询意见等公众参与手段，根本满足不了公众的需求，“临水是否该建公园…”等意愿式的问答，也不能有效地反映出公众真实的愿景。

后来我们创造性采用的改良的调研工具，使得公众的意见从简单地回答是否转变为权衡和选择，并且分别在政府机关和村民中分组采样，得到的结果是政府和村民在这个区域关注和不关注的问题中，共同点都远远大于不同。在整个公共参与过程中，这是非常关键的环节，村民自此开始愿意坐下来参与讨论，并且达成共识，首先解决共同关注的问题，对政府单独关注和村民单独关注的问题，都暂时搁置再议。

受到这一步成果的激励，我们再次改良设计工具，通过技术手段消弭村民对尺度、比例等的陌生，用MAPPING的等比例模板等方法使得村民可以直接参与方案设计，村民在积极性被调动起来后，共分六组出了各自不同的设计方案，并通过全村公示投票，选出了优选的方案。

这些方案的立意和问题的提出方面，较之设计机构单纯的设计，更为接地气和具有妥协精神，也反过来促进了设计学科的思考和进步，例如村民提出周边城市新建用地普遍采用更高的建设规范，地面标高普遍比村庄高，未来村庄会成为雨洪汇聚洼地，设计机构在针对这个问题，与村民商议提出的解决方案，因地制宜，形成许多新的景观特征。

在这个过程中，最感人的是“乡愁”重新被寻回，村民在开始极不情愿地参会中，普遍表示：村庄不需要更新环境，政府给够钱，拆了就是，我们搬到新建的社区，成为城市人。到后来，为了保护村庄里的一棵古树一再强调：这是我们村的旗杆，是奇槎古八景唯一保留下来的，子孙来到树下，就知道自己是奇槎人。并且以这棵树为起点，设计了婚丧嫁娶要行走的路线，提出：我们不需要新建博物馆，这条路，就是我们村的博物馆，你可以走读。

在整个过程中，政府的角色渐渐主动，村民由于直接参与了方案的制定推敲，汇报答疑，理解多重因素比较和抉择的困难，很多时候会主动提出合作解决问题的构想，比如村内有一块已转让给政府的土地，在设计过程中村民主动提出：政府能不能考虑你们出地村民出钱，建设一个服务社区的活动中心；在梳理交通中发现很多地方违章加建将消防救护通道堵塞，提出应该有管理违章建筑的指导原则，这些正是政府求之而不得的。但是若无自下而上的自组织，任何恢复传统文化的活动都只会惹来他们的嗤笑，任何清理违章活动都会被理解成强权霸道。

中国的千城一面正在极大地危害城市文化的生成，城市多样性不但是城市魅力所在，也是能否应对产业迁移等变化带来的衰落重要的素质，要保持和构建城市的多样性，需要以下三个条件：一是空间和建造物功能形态混合，二是具有历史性和时代更新特点，三是多元的主体和相关者参与。显而易见，城市包围下的旧村在这方面有天然的优势和不可替代现有条件。

不能否认，旧村建筑作为人造物一定面临更新，但是目前来看，更新最大的阻碍，有我们的认识、工作方法态度，更有规划行业规范和管理条例的僵化带来的桎梏，而这技术规范和管理制度方面的改革，会极大节省城市更新的成本，提高设施的效率，也显然增加社会和谐和文化的沿承。

全球城市化形成的共识

鉴于全球城市化发展中种种不尽如人意的情况，联合国人居署于2013年启动了《城市与国土规划国际导则》的研究制订工作，历时三年于2015年4月正式提交《城市与国土规划国际导则》最终方案，并将作为2016年“联合国人III居大会”的关键成果。这是联合国机构首次以国际组织的官方名义就城市和国土规划提出指引，其中思路原则值得关注。联合国人居署明确提出，在全球范围的城市和国土规划领域存在多种方法和实践，但缺乏一组简明且普世认同的原则来引导决策者实施可持续的城市发展。联合国人居署汇集国际权威专家，经过3年3轮工作制定的《城市与国土规划国际导则》就旨在建立一个以提升城市发展可持续性和应对气候变化弹性适应能力为目标的，更为紧凑、更为包容、高度一体化和连接的城市和国土规划的全球性框架，来指导全球城市发展中的政治决策、规划和设计实践。

在描述城市与国土规划的组成原则时，非常有趣的是《导则》提出了规划的三个参与主体：城市管理者、社会组织和规划专家。我们可以通过《导则》对三个主体各自任务的描述，来了解人居署对各个主体的认识定位：

“作为城市管理者，首先应建立一个包括反映清晰政治意愿一致目标的、共享的战略规划。不同部门的管理者之间应建立部门分工、参与与协同机制和利益分享协议。”“规划专家及专家组织的任务是开发新的工具，跨界、跨部门的传播相关知识，促进城市和国土规划的高整合性、强参与性和战略前瞻性，明确各阶段、各部门和各区域的职能，以确保三者之间的协同能够顺利开展。”在这里我们看到政府的角色是管理者也是促进者，规划专家的角色是协作者和教育者。

再看第一次如此高调被纳入规划主体的社会组织: “社会组织应致力于参与整体空间规划的发展和项目的优先排序，这涉及所有利益相关方之间的协商，并应由与公众联系最紧密的政府部门来推动。”展开来说，“公民有权利督促政府制定全方位的与土地利用相关的规划和法规。这些法规应包括社会和空间的相互包容性、贫困人群的土地使用权、经济承受能力、适当的密度、土地混合使用和相关划分规则、足够的公共空间、关键的农业土地、土地登记制度、土地交易和土地融资等。”我们可以看到，经过百年来城市化的种种反思，国际社会认识到，人类的社会需求才是规划任务的供给侧，同时社会组织也是规划执行落实的监督者。对应于我们现行的‘上位规划指导详细规划’、‘规划源于发展愿景而非发展需求’的现状，是一个具有颠覆性的观念，但是对于越来越不可持续的发展现状，确正是一剂良方。

《导则》还将可持续发展目标明确分解为社会、经济和环境三个方面，并对每个方面做出具有广泛适应性的指导，包括：“城市和国土规划主要目标是实现对当前和未来社会各阶层人民的生活、工作条件的一定标准，确保城市发展的相关的成本、机会和利益的公平分配，特别是确保全民参与和社会团结。”“确保低收入地区、非正规住区和棚户区的不断改善，以影响最小的方式将其整合到城市结构中。确保影响土地和房地产市场的政策不会增加低收入家庭和个体户的负担；通过促进土地的多样化使用，以及保障安全、舒适、平价和可靠的运输系统，来减少生活场所、工作场所和公共服务场所之间所需的出行时间。通过合理设计、生产和使用城市公共空间，来促进和保障男女平等；”“在城市和地区规划中应融入明确、详细的投资计划，确保通过调动相关资源（如地方税、地方收入、转让机制等）能够覆盖资金、实施和维护成本。利用城市和国土规划和相关政策法规管理土地市场，并发展土地融资等城市融资手段。利用城市和国土规划创造就业机会，引导、支撑地方经济发展。”“城市和国土规划能够提供一个保护和管理生物多样性、土地和自然资源等自然环境和人造环境的空间框架，确保整体的可持续发展。”

这些正是我们过往规划过程中未被系统关注的部分，也涉及对现有规范法则以及规划管理体制的反思，正如《导则》指出的：“城市和国土规划不是工具，而是一个高度综合性和参与性的决策过程。”那些图纸以外的内容和过程，才是真正考验我们的耐心与智慧。

（共识部分索引内容来自微信公众号《国际城市观察》2016-3-29发布文章《联合国人居署首次颁布《城市和国土规划国际导则》》作者林兰，上海社会科学院城市与人口发展研究副研究员。）