城市魅力的生成与规划

一、城市形态的自然演化性规定

人类的土地利用方式容易发生对自然过度掠夺。强力的、大规模的土地利用规划会对自然本体形成过度干预。通常，土地利用规划可能干预河道、动物迁徙路径、动植物生存条件、土壤品质、空气品质等自然本体，如果引起自然本体品质恶变，将最终影响人自身的生存品质。因此，土地利用规划应努力做到对自然本体的干预最小化。

以人力的土地规划干预自然本体的一个经典案例，是日本奈良的城市建设史。公元710年，奈良作为日本首都设想了一个宏伟的造城计划，新都市被定名为平城京。其建造是模仿隋唐时代的京城长安，东西长约六公里，南北约四公里。据记载，城市网络格局建设完成80%以上，鼎盛时期由各地迁入的人口约二十万人之多。然而公元794年，天皇迁都于平安京，这标志“奈良时代”结束，换言之，作为首都倾国力建设80年之后，奈良不再获得同样的持续投入维持其格局。在之后漫长的1300年，发生了什么？奈良依然是是一个城市，但是，格局并未延续宏伟的都城模式，尤其让人印象深刻的是，那些被渠化系统改道的河流，鬼魅一般回到自然的漫流形态。辉煌的朱雀大街曾是最繁华之地，现在完全淹没在近似田垄的肌理里面。细部对比则更令人惊异，凡是对河流走向的干预性建设，全部湮灭，恢复了旧貌。反过来说，如果奈良继续作为日本首都，人们为了维护这座城市，要比维护一座自然发展起来的城市，付出更多的代价。

强干涉性的土地利用规划总体上是在工业化社会兴起以后逐步形成的，而此前人类社会发展使某些习惯经受了长期的历史考验，具有一定的合理性。特别在欧美社会，因为历史上具有地方自治的传统，也有保护私有权的法治实践，这种合理性就更为可靠。基于这种认识，在涉及关于土地规划的立法理念中，事实上就有一种“存在优先原则”被一些规划思想家所遵守。

原住民生存在状态优先，是这一原则的体现。一个居民社区可能已经存在很长历史，后来其周边地区人口发生变化，成立了新的公权机构，那么，这个公权机构有权用新的土地利用规划干涉老的社区居民的吗？从欧美法治实践看，这种可能性很小。

此理念的坚守，有助于产生城乡风貌的多样性。如果动辄用后来的土地利用规划否定历史上形成的土地利用现状，非常容易形成反复发生的大拆大建行为，历史遗产难以保护，并使城市风貌千篇一律。这个土地规划理念不仅不会限制一个国家的经济发展，反而使经济发展更加健康、城市更加美丽。越是尊重有价值的历史存在，城市就越有多样性，越有可能避免“千城一面”。

建立土地所有者“保持现状优先权”，并不是现状绝对不能改变。通常，如果确实需要改变现状，有可能在土地主人过世之后，发生遗产继承时，才会依法改变现状，例如拆除现有的地面建筑设施。

二、城市功能区的多样性规定

深厚的历史文化积淀，是一个城市是否有魅力关键要素，而文化积淀与城市的多层次的多样性有关。我们要说明的是历史不是某一个时间段落的辉煌，空间历史的真正价值在于其连续演进充满了故事感和吸引力，目前盛行的城市“美化”和“绅士化”改造思路，正是抹杀了时间痕迹，以美丽的名义洗白了魅力所在。因一个地方因气候、材料、人口、历史事件形成的文化差异性，有利于增强居民的凝聚力和自豪感，并为商业往来增添信任感，形成城市经济繁荣的社会资本。

中国近期建设中的两个运动，一是建设“美丽乡村”，一是建设“魅力城市”，可见在命名之初我们就潜在地意识到：城市，比照乡村，最主要的价值特征是—更加多样性。简．雅各布斯在她那本著名的《美国大城市的生与死》中，很明确地呼吁：多样性是城市的天性。遗憾的是我们所看到的魅力城市工程几乎都是按照美丽这个单一标准打造的，并且形成强大的范式，通过参观学习一再拷贝，以建设之名迅速瓦解了城市特有的多样可能，将丰富多彩的体验统一成单一的视觉冲击，并通过规划管制固化某个美丽瞬间，这个过程类似把活体制作成标本。

这些年来我们似乎意识到多元化的重要性，但是在安置多元功能的实际的规划举措中，我们往往只想要大城市复杂丰富的城市结构，而不想要与之共生的问题、压力和多变性，我们奉行严格的土地功能分区规划，这导致事实上的城市效率和魅力双重丧失。

混合历史与各种利益博弈的城市区划格局是城市魅力的内在决定因素。“时间”是最优秀的规划师；越是有“大手笔”的规划师，越可能毁灭城市的魅力；市民喜欢有一定混合度的城市功能区，而城市领袖喜欢城市由边界清晰的不同功能区构成，城市便毁在城市领袖手里等等，都是城市规划研究者经过反思以后形成的新认识。举一个例子，浦东是按照我们理解的理想城市模型打造的，而上海人自己则更喜欢浦西，似乎我们规范内高度强调的日照保障、设施升级等并不比多元混合的历史街区更有吸引力。

保护城市多样性的一个重要举措，是重视城市构造中的某种弹性元素，以适应不可预期的变化。弹性元素是指功能上的多个可能，比如临时用地，可以在已明确的功能地块里实验性地混合不同功能，而这些功能，很可能昭示了未来的趋势，或是丰富了现有功能的厚度。

景观丰富所构成的城市多样性，也为城市增添魅力。环境优美不意味着高比例的大广场、大绿地、宽马路。有这样几个要素很重要：第一，城市不应该是整齐划一的建筑景观。要容忍“钉子户”存在，允许业主保留个性化建筑设施。标志性公共建筑设计要论证，防止异形设计，避免对公共审美意识的误导和大量非标产品带来维护费畸高的问题。但私人使用的建筑物应允许“奇奇怪怪”的形体。第二，应最大限度地推倒围墙，提高城市的通透水平。第三，应鼓励低密度住宅区的私人绿地向公众开放。第四，应建立现代化的垃圾排放、处理理念与硬件系统，使城市整洁卫生。

三、城市经济的竞争力规定

一般认为，城市的竞争力与城市的规模有关，但这种关联比较复杂，很难找到明确的线性规律。城市总体规模要多大才适度？以及城市是否应该有发展的边界？这类的讨论似乎各执己见，但是，能够达成共识的是：城市应该有小尺度的相对独立和功能自洽的发展单元。这能够有效减少通勤距离，降低基础设施维护成本，同时可能形成功能和风格特异的产业或文化圈。此外，城市越大，越容易显示多样性，因而会增添城市魅力。现行功能分区的规划模式，大多类似将一个单一中心的小城市直接放大，不但忽略了复杂多样的生活需求，更因为分区造成远程通勤，从而造成拥堵和污染。

城市经济的竞争力关键要素是城市所属企业构成的专业化水准。企业构成越是专业化，越有活力。支撑城市专业化的，是在国际大市场上具有竞争力的主导产业。一个城市即使是几万人，只要它有一个规模足够大、竞争力强的企业，这个城市就有了活力。

有竞争力的企业是保障充分就业的基本条件。将失业率压在3%左右，是一个城市健康有活力的重要条件。在劳动市场较充分竞争的条件下，劳动者的收入取决于劳动时间。充分就业不仅保障劳动者的收入，也为社会保障资金提供源泉。充分就业是降低城市犯罪率的基础条件。而各种原生的和传统的小型服务业正是增加充分就业的海绵，应该在实现城市管理的基础上扶持和爱护，而不是清理和打压。

城市企业构成的专业化会是城市的横向社会交往关系发生有益变化，使现代城市“熟人圈”，替代传统的以宗法关系或权力关系为纽带的“熟人圈”。这是承载城市魅力的重要基础。

传统熟人社会的成功转型的最根本条件，是实现物质利益关系与宗法关系或其变形之间的切割，将物质利益关系交由市场支配。熟人社会中成员所依赖的小市场必须是更高大市场的一部分，使成员的物质利益诉求得以独立实现。

这种经由市场关系所整合的社会，必然具有某种专业化的形态。人们开始依从专业技术解决基础生活需求问题。这种分工的出现，是一次对人的重大解放。人们的交际需求不再和物质利益的满足直接捆绑在一起，使人们有了对交际的自由选择权。由这里开始了私权与公权的分离。私权用于满足物质生活的需要，只跟人的技能关联。公权可能只用来处理公共事务，只有对公共事务有偏好的人们会更多地进入交际领域。公权行使中的自由，可能只体现于对公权代表（政务官员）的选择，而公共决策一旦形成，少数派也不得不执行。但少数派的权利牺牲仅仅限于某些公共领域，他们的物质利益需求仍在私权范围里，其基本自由不受影响。这样一个社会大抵是和谐的。

在经济发达的社会，只要是稍有规模的人口聚集点，哪怕是几万人的小城市，其劳动者必然纵深进入国际分工体系。一些数万人的小城市，往往由一两个大型企业支撑，或由类似大学这样的公共机构支撑；一些更小的聚集点，如村庄，也会存在，但同样地具有专业化水准，或是度假旅游点，或是特种农产品集散地。在这样的居民点，熟人社会不再和基本经济利益直接关联，人们的超经济往来不会约束基本自由。至于专业农民，由于高度分散居住，传统村庄的那种综合性熟人圈子的压力自然荡然无存；他们的每一斤农产品都可能远销他处，近距离的交往圈不必与物质利益扭在一起。

城市经济的竞争力的重要表现之一，是城市较低的市民生活成本。低成本的生活有利于提高市民的满足感，改善市民与政府的关系，提高市民公共参与的积极性。合理布局商贸设施，给社区小型商店提供经营场所，丰富流通业态，有利于降低城市物价水平。经验观察表明，尽可能增加城市的混合度，模糊功能区界限，可以使服务业态与服务需求更好适应，同时增加步行机会，有效降低机动车出行。生活成本还包括出行的时间成本。交通过于拥挤会增加出行时间。严格的数据分析表明，在一定的范围里，在道路占地总面积不变的情况下，增加路网密度，会增加车辆的通过能力，提高交通的便捷程度。

四、城市空间布局的人性化规定

居住方式决定一个城市对中产以上阶层的吸引力。环境心理学揭示，居住密度过高或居住于高层楼房，对居民的心理有明显的负面影响。欧美发达国家的中产阶层多居住于独栋房屋，很多单元分布人口密度比我们高的国家，也是如此。一个城市如果不能吸引到中产阶层，投资环境就有了根本缺陷，城市也很难保持活力。

再过30年，中国城市化率也许会达到85%左右，但按目前的趋势看，中国城市的居住品质将与欧美国家有重大区别。那时，也许中国城市的主体居民让然挤在楼房里，而欧美国家的城市中产阶层现在多居于独栋房屋里。如果30年后这真的是实实在在的事实，我们认为，这将是严重问题。我们希望国务院的有关领导，及众多的城市市长们对此药高度警觉，从现在开始高度重视中国城市化的居住品质提升战略。

居住方式是指人作为社会成员及人的社会组织居于自然及人工环境中所形成的空间形态，包括房屋形体及构造，人口密度，以及人与周边环境之间的空间关系。

在土地利用规划的理论研究中，事实上已经涉及到多学科的知识，包括经济学、社会学、心理学乃至政治学等。国际规划学界比较重视居住方式对人的生存品质的影响，特别是重视一定区域的人口密度对生存品质的影响。一般认为，在较大尺度的区域里，人口过密或过稀，都对人的生存品质会产生负面影响（当然也不排除其他因素的影响）；同样人口密度下，人口布局也有不同方式，也会对人的生存品质发生影响。

据Serge Salat所做的国际比较研究，我们可以肯定中国城市的土地利用规划有诸多不合理性。一是不同层级的街道网格比较大，街区大，单位面积的道路交叉口大约是欧美大城市的十分之一，容易引起交通堵塞；二是城市的建筑物平均高度高，例如上海浦东的楼高大约是巴黎的3倍以上，是东京的约10倍以上，而建设总密度却基本相当。这种规划格局给居民的居住品质带来了负面影响，特别使城市的熟人社会难以发育，进一步使城市的自组织机制难以建立。

我国大城市最突出、但却最被忽视的问题，是城市建成区平均人口密度不算高，但居民区的人口密度高；平均约为欧洲居民区的2—3倍。

中国大城市一般把老百姓的居住区挤压在占城市面积的25%以下，让多数老百姓住在高层住宅内，同时，城市建设了许多大绿地、大广场。甚至一些小型的城关镇与小城市也是如此。这样的情形下，各类熟人社会的成员就会采取“广场行动”。中国城市的社区居民喜欢在广场上跳舞、在街边大排档吃饭、在马路边议事、还聚集在意外事件发生地看热闹，等等，均与城市的结构有密切关系。“广场行动”往往与无序政治行动有关；政府用它做政治动员容易，反政府的力量用它更加容易。

相反，欧美的城市较多体现了对个人的尊重。有资料表明，欧美城市的居住区一般占城市面积的45%左右。动态地看，国外的很多国际大都市的住宅用地占建设用地的比重往往都是不断提高的。以芝加哥大都市区为例，20世纪70年代居住用地所占比重为24.1%，而在1990年这一比重则上升到43.27%。但是，即便从动态的情况看，我国居住用地占比多年来的占比也非常缓慢。在城市中心一般没有大广场、大绿地。他们的道路“面密度”小于我们，而“线密度”大于我们，使民间的沟通更加容易并为人们提供了更丰富的感知和交往界面。那里的各种熟人圈子常常在某家人的院落里聚会，广场聚会少。院落、露台作为私人空间半开放的灰色空间，提供了私人聚会的场所，且因为圈子和兴趣不同，有利于形成多样的文化斑块。因为专业化使然，欧美城市的熟人圈子常常以宗教、兴趣为纽带，远离了物质利益，自由氛围就强了许多。

一般来说，人们拥有或使用独栋房屋这类财富形态时，会更愿意彼此交流。中国民间的说法是，独栋房屋“更接地气”。但当代科学对此类问题做了更严谨的严谨。对高密度居住环境与人的心理和生理恶变之间关系研究，环境心理学已经有明确结论。住在多层或高层住宅中的孩子，在一些生活技巧的学习上发展较迟钝，且容易感染呼吸道疾病，较富于侵略性，容易失眠，神经系统病变发作的机率较高，社交能力较差。研究者还指出，楼层越多的住宅对居住者负面影响越大，对于只有“父母、子女”的核心家庭来说，负面影响更大。住在高密度住宅区内，会导致更强烈的拥挤感，并且出现其它负面态度，如知觉到的控制、安全、隐私与满足感降低，与其他居民的关系品质恶化。还有，中低密度住宅区(尤其是独立式住宅区)内，邻里间的互助明显大于人口密度较高的高层及多层公寓。

环境心理学家的研究还显示，在小层次测得的密度(如房间内人口密度)和社会病态之间的相关程度，高于大层次测得的密度(如城市、社区密度)和病态现象的相关程度。这是因为经济弱势人群普遍住在室内密度高的住所，而中上阶层处于高密度社区中室内密度低的住所。此外，高密度居住环境对对身体健康形成损害，产生“拥挤综合症”。

一般认为，中低层住宅会极大地减少居住人口，从而降低土地效率，但是在扩大建筑覆盖率的基础上，中低层建筑的居住密度绝不亚于高层建筑，正如有统计指民国时期的前门地区居住密度达到每平方公里三万人。中低层建筑还有更多的功能转变适应性，从而丰富城市功能和多样性，而高层建筑因为大量复制的统一单元，将人的个性平均化，很难产生城市文化。在这个层面上应该检讨的是我们严格的日照管理规定和建筑覆盖率管理规定，这套规定的执行实际带来土地匀质化大大降低城市魅力。

那么，能不能让中国人的居住品质达到欧洲人的水平？例如，让中国70%的城市家庭拥有或使用独栋房屋或者带有露台的低层建筑？这个意见乍看不切合实际。大家以为中国缺地，其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。从动态看，新建城市以及对旧城区实施改造，只要压缩公共部门占地，给居民建设增加用地比例，就可解决问题，根本不用担心多占农地。

现行制度及土地利用规划把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外，居民住宅建设用地的供应受到极大抑制，这导致地价高昂（实际上是住宅建设用地的价格高昂，工业用地价格很低），使我国只有极少数富豪明星在市区拥有世界上最昂贵的独栋房屋。一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。

五、城乡关系的平等性规定

城乡关系和谐是魅力城市的必要条件。和谐的城乡关系要确保乡村地区是中产阶层的生活工作领域。农民必须是专业农户，他们的平均收入应该达到城乡平均收入水平。一部分“逆城市化”人口更应该属于收入较高的人群。低收入人群应该生活在城市。为此，一个城市所在的大的区域，城市化率应该达到75%以上。

城乡关系的平等，主要指城乡居民之间的权利平等，而不是建设投资在城乡间等量齐观。

把无农事或农事少的“村庄”当城市来建设，逻辑上是对的。但是，平均不到2000人的60万个行政村怎么按城市标准建设？如果按自然村说，一个居民点平均人口400人左右，又怎么给它们提供现代基础设施？若真要按现代城市的标准去建设，那是瞎糟蹋财力，根本做不到。如果将就地建设，就会有一大批没有吸引力的假“城市”，脱离农业年轻人不会喜欢它，最终会被他们遗弃。现在一些地方的“迁村并居”已经发生了这样的问题。

因此，我们面对的所谓“农村公共服务”问题，本质上主要是一个城市问题。具体说，就是国家没有给脱离农业的大量的“农村人口”提供城市生活条件。这主要不是城乡的不平等，而是“市民”之间的不平等。换句话说，我们给一部分人戴上了“铁帽子”，尽管他们不再是农民，他们的家乡不再是农业区，但我们非要把他们看做农民，把他们的家乡看做农村，还说要帮他们建设“新农村”，而我们实际上做不到。

当然，农民总是要有的，农村也是消灭不了的。那么，他们的公共服务水平不需要提高么？回答是肯定的。但我们千万要脑子清醒，我们不是要为9亿多人和60万个行政村提供“农村公共服务”。我们需要换一种思路，仅仅给真正务农的农民提供“农村公共服务”，而这些人口的规模最终应该占国民的10%左右，乃至更少，因为他们生产的GDP占我国经济总量的比重终会降到10%以下。这些人口也用不着居住在五、六十万个行政村中，只需要将现在大部分自然村（约200多万个）转变为小型居民点就可以了，每个居民点平均也就十来户人家。这些小型居民点不必建村委会，不必搞文化中心，更不必修几纵几横的街道，也就是说这些居民点上的专业农户在离家几公里到几十公里不等的各类城市去满足他们的某些公共需求，而他们的社会保障的收支往来，也通过现代金融网络得以实现。概言之，农民变成了“城外市民”；农村只意味着田野，而不是某种人口部落的领地，所谓农村公共服务不过是城市公共服务的一部分。这个目标实现了，我们的农民的名片上就会写类似这样的话：张好农，圆梦农场主，广州市米香路18号。由这张名片，他不怕收不到邮件，因为这条路上兴许就18户人家，尽管它可能有18公里长。这是我的假想。

六、城市内部区域的开放性规定

城市内部区域的足够的开放性，是城市魅力形成的重要条件。城市不应该是由一个个“土围子”构成。变化，是城市的重要特征，而促成变化的要素包括了人的阶层流动、城乡风景和物资流动、以及人在街道的活动、还有生活场景转换的可能等等。而流动性增加的前提是足够的开放度，在此，我们不得不对各种“大盘”表示质疑，即便是竭力完善配套的情况下，那也肯定不是真实的城市生活。

我们不希望中国是一个“围墙社会”。把建筑物，把社区，甚至把村庄用大墙围起来，是中国的“特色”，但中国特色不美好。在伦敦，从唐宁街5号首相府到白金汉宫之间有一片园林地带，估计和北京的中南海加北海公园一般大小。这片地方没有围墙，唐宁街5号也没有围墙。白金汉宫是有围墙的；围墙大概是一种旧时代王权的象征。但白金汉宫的围墙只是局限在王室建筑的四周，范围并不很大，且有一些金属栏杆，不妨碍游人观赏里边的大体景观。王宫的仪仗队在宫外也有活动，可满足游人的观赏需要。因为王宫的包围和守护并不是戒备森严，所以不时有窃贼或好事之徒溜进王宫的消息见诸报端。对于英国王宫的很显自律精神的围墙，似乎让英国人满意，没有听说什么人或什么团体要求拆除这围墙。但我相信，如果唐宁街5号也给自己添加一堵围墙，十有八九不会成功。这里有英国人很微妙的“建筑政治”：那片园林不能圈起来，首相府也不能圈起来，因为那涉及到了公共利益。但王宫可以圈起来，因为它大体象征了人们对旧时代的回忆。允许王室成员们在围墙里生活，还因为王室成员们的行为不仅受英国法律的约束，而且他们大体还有比较强的自律精神。唐宁街5号拿什么做交换，让英国人同意他们圈起一堵围墙？好像拿不出什么来。

中国人骨子里喜欢围墙么？似乎也不尽然。古代的围墙与战争防御有关，区别是欧洲人多把墙和墙与建筑主体统一起来，形成城堡，而中国人把墙的功能推到极端，使墙成为“长城”。墙没有观赏价值，除非它变成长城；但城堡如果建造得好就有了观赏性。现代社会的围墙不再具有军事功能，可中国人为什么还喜欢圈墙？这似乎是令人费解的事情。仔细想想，也不奇怪。中国的墙有了另一种功能，就是圈占公地。公地不见得都有值得侵占的价值，例如国家所有的沙漠荒原，但如果公地一旦有了创造财富的价值，便受人觊觎。在公地上把墙圈起来，其实是建立一种排他性权利，想把公地变为准私有土地。这种心理放大以后，一个社区的人们也会有集体圈墙意识，用大墙把自己围起来。因为普遍地圈墙，中国城市的“街区”（block）便很大，于是，城市发生“毛细血管不通”的交通问题，于是就堵车，就有了雾霾，就把一个中国搞到灰蒙蒙的程度。

如果限制公地的范围，反倒人们不必圈墙。在现代和平时期，人们有足够的技术划定私有土地边界，用圈墙的办法维护产权实在是“负和”行为，于是，大家便不去圈墙。欧美的哪一个大学圈了围墙？但我们的北大、清华却是圈了围墙的；我们的武汉大学干脆在樱花盛开的时节卖起了门票。这样的文明高地尚且如此，其他地方还有不圈围墙的理由么？

所以，我们要通过土地制度的改革让中国大地尽量少些围墙，多些敞地。大家都美的创造中展开竞争，并让美变得通透，成为中国人免费欣赏和拥有的共同财富。

七、城市土地所有权的混合性规定

合理配置土地产权，有利于降低城市设施建设与维护的费用，提高城市公共设施使用的便捷程度。对于城市中心区，一个很重要的关于混合的理念是公共设施和“私家领地”之间的融通。欧美很多城市中心区的衰落是因为私有制，使得中心区的公共服务不能升级和保障，从而影响活力。目前的改良措施就是重新系统性植入公共设施，例如连续的可穿越所有独立产权物业（包括政府机关和宗教建筑）的人行步道，香港、波士顿都有这方面成功的尝试。这种新的理念及其在实践中的操作，实际上更新了所有权理论，应该使人们对“土地私有制”有不同于过去的看法。

土地使用合理平等和具有可变的灵活性，可以增加城市魅力。应限制公共部门占据过多土地。公共部门的建筑设施可以向空中发展，尽可能扩大居民建筑用地的比例。无论在城市区域还是郊区，都必须要求占据过大面积的私人宅地向公众开放，否则要将封闭区域计入房产税的计征范围。这方面要修订或制定相关法律。公共部门的庭院除过由军队特殊保护的特殊区域之外，其余所有公共部门占据的院落必须向社会开放，不能有封闭独享特权。移民这个话题在大中城市甚至小城市会越来越热门，人的流动性增加，相应要增加空间功能的可变性，比如一层破墙开店，比如车库里开办公司，比如厂房转变使用功能，这些都是城市产业、文化升级的重要迹象，应做对应性研究而不是板起面孔的规控管理。有学者专门研究深圳的城中村，自发有机生成的社区商业类型是模范城市开发区的三倍以上，高便利性加之低廉的生活成本，成为年轻学子驻足之所。